吸引国际移民是各国获得各领域人才的重要途径，在经济全球化、强国科技化、人口老龄化的背景下，该群体中的技术移民被视为经济增长和创新的关键要素。了解全球技术移民动向演变及其内核，并分析对中国的影响，探讨借鉴其他国家技术移民新政策和有益实践经验，是移民治理领域的当务之急。
一、全球技术移民新动向
2020年累计国际移民人数达到2.81亿人，占全世界总人口的3.6%。移民流向的目的国依然是以欧美为首的发达国家和地区。2020年，美国累计拥有超过5100万国际移民，是国际移民的第一目的国；欧洲也是国际移民最主要的目的地之一，累计有8700万人（占国际移民人口的30.9%）。与2021年相比，2022年经合组织（OECD）国家的永久性移民增加26%，新增国际移民攀升至610万人（不包括乌克兰难民），其中加拿大和英国等发达国家更是创下历史最高纪录。在全球移民数量持续增长的同时，技术移民动向相较以往发生了较大改变，在国际人才流动、竞争、合作和培育等方面呈现新的特征。
（一）高技能移民流动机制出现“工作随人走”的新趋势
远程工作已成为一种较流行的选择，根据Instant Offices发布的数据，目前全球有3500万专业人士利用数字技术在世界任何地方远程工作。预计到2035年，采用上述数字游民生活方式进行远程工作的人数将达到10亿人。这些工作形态的新动向标志着“人随工作走”转向“工作随人走”成为技术时代工作的新兴趋势。
截至2023年底，已有44个国家或地区为这些有“迁移流动+远程工作”需求的人们推出“数字游民签证”，允许签证持有人长时间居留并从事非在地的本职工作，且能享受持工作签证移民的大多数公共服务待遇。
（二）选择性移民政策逐渐成为欧美技术移民政策的主流导向
与前三次科技革命均起源于欧美国家不同，涉及人工智能和大数据、通信技术、生物技术、新材料等领域的第四次科技革命几乎同时在世界主要大国中展开。在这一趋势下，招募和培育科技人才成为移民政策的核心内容。
近年来，根据人力资本标准或技能需求，采取某种形式的选择性移民政策已成为欧美各国制定国际移民政策的主流导向。除常规技术移民政策外，还纷纷创设诸如全球人才签证、外国企业家签证、创新签证、创业签证等吸纳技术移民的政策工具，为目标人才提供更快速的签证审批通道和永久居留权的机会。
除在5G、人工智能、量子计算、STEM等新兴技术领域大幅降低技术移民门槛，进一步强化人才优势外，美国还专门在《2022年美国竞争法案》中增设了“W”外国企业家创新签证，允许外国新创企业的创业者申请“W”签证，吸引全球科技人才赴美创业。英国组建国家“人才办公室”，设立3亿英镑基金支持各类研发机构，开放无限额的“全球人才签证”，推出超常规的延揽国际人才新政等。《世界移民报告2022》显示，一部分科技强国在新冠肺炎疫情暴发后不断释放吸引技术移民的利好政策，各国在高技术人才的竞争上愈发激烈。据纳米全球（NanoGlobals）的不完全统计，目前至少有39个国家或地区向全球人才提供46个与创新、创业签证、企业家签证相关的新移民计划。
可见，技术移民作为一种吸纳各领域专业人才的重要手段影响着各国的移民政策，对技术移民这种战略性稀缺资源的争抢不断加剧。
（三）跨境人才交流合作成为发达国家国际竞争的新手段
近年来，美国先后出台《出口管制改革法案》（2018年）、《外国投资风险审查现代化法案》（2018年）、《无尽前沿法案》（2021年）、《美国创新与竞争法案》（2021年）、《美国竞争法案》（2022年）和《芯片和科学法案》（2022年）等限制性竞争法案，构建“排他性”科技联盟。2020年美国甚至宣布禁止部分中国留学生和研究人员入境政策，暂停和限制中国部分专业和高校的留学生、研究人员和访问学者入境。美国在国家安全与学术开放性之间严重失衡，破坏了相对公开、公平、合作的科研环境和人文交流进程。2019年5月，美国国会推动通过法案，要求澳大利亚、加拿大、新西兰、英国应与美国协调一致行动，以打击其所谓的中国通过留学生及学者交流渠道进行“有计划的技术转移战略”。2022年7月，澳大利亚留学生签证政策新增8208条款，国际留学生被禁止就读与关键技术相关的专业。
可见，以美国为首的部分发达国家出台的与技术移民相关的政策，对人才、资本等要素的跨国流动形成了“制度性阻碍”，试图通过“脱钩”“断链”“阻流”方式对以中国为首的新兴国家的科技发展进程进行遏制。
（四）国际学生成为技术移民的潜在资源和路径通道
过去10年，全球国际学生数量增长71%，2020年达到636万人。由于国际学生是推动科技合作交流创新、成长为高技能人才的重要力量，再加上相较已成名的人才，留学人才的引进成本更低、忠诚度更高、语言和文化适应性更强，越来越多的国家将留住国际学生作为吸纳全球科技创新人才的主要手段。
欧盟2016年发布的《学生和研究人员指令》明确指出，要让欧盟成为一个更具吸引力的学习目的地，使国际学生更容易留下来。英国和加拿大允许获得学位的留学生申请2-3年的毕业生工作签证，以使其进入当地劳动力市场。法国对留学签证政策进行了重大改革，发布“卓越大学计划”，鼓励更多的欧洲学生选择法国作为他们研究生水平学习的目的地，2021年为国际学生发放的留学签证相较上一年增长了25%。美国近年来更是频频立法，以确保国际学生对美国保持技术创新领先地位的重要作用。例如，2021年美国出台《留住STEM人才法案》，取消美国STEM领域博士项目应届国际毕业生的就业签证上限，免除每年授予在STEM领域获得硕士以上学位的国际学生移民签证的数量限制。
二、中国引才引智面临的风险与挑战
1、引智空间面临的新风险
与欧美发达国家相比，中国在技术移民制度建设和人才引进能力方面仍面临较大挑战。多年来，在实施技术移民制度方面先行一步的发达国家已与全球高精尖人才建立起强大的网络和联系，并获益匪浅。在国际竞争格局重塑的背景下，发达国家纷纷优化已有的技术移民政策，在知识产权保护和科研成果转化方面加大对高端国际人才资源的吸引力度，从而强化自身先发优势。
相较之下，作为后发国家，虽然中国在吸引技术移民方面做出了很多努力，但技术移民制度建设起步较晚，仍处于建立和完善制度框架的发展阶段，目前的引智方式和举措规模与中国经济规模和国际局势并不完全相称。如果不及时进行以吸引国际高水平人才为主要目标的技术移民制度改革和创新，积极应对国际人才竞争的紧张局势，那么与具有先发优势的发达国家相比，中国引智引才空间将进一步缩小，最终导致国际科技人才流失，甚至有可能错失与世界共享科技成果和资源的机会。
2、推动国际技术移民面临的新挑战
当前“技术民族主义”思潮在美国甚嚣尘上，以美国为首的一些西方国家在技术移民领域对中国表现出警惕大于相容、排挤大于接纳、偏见大于公正的特征，遏制和削弱中国技术移民交流合作的趋势日益明显，致使中国所面临的科技合作交流环境有进一步恶化的可能。为保障技术进步和人才吸引力，必须密切关注这一风险，对在国际技术移民领域限制和封锁弹压中国的负面影响保持高度警惕。
短期来看，一些国家实施的“逆全球化”科技人才策略导致技术移民问题在两国之间高度政治化。由于技术移民涉及国家的核心利益和安全问题，很容易引发民族沙文主义思潮，导致对华战略和涉华舆情受到影响。这种被政治化的现象不仅使得技术移民成为国家之间的争议焦点，还可能对正常的国际科技合作和交流产生负面影响。
长期来看，“逆全球化”的科技人才策略可能引发对华战略从合作向“规锁”（注：一是用一套新的国际规则来规范或限定中国在高科技领域的人才交流；二是借此把中国在全球价值链中的位势予以锁定，使中美在科技层级上维持一个恒定且尽可能大的差距。）的切实转变。如果中国不采取积极稳妥的应对措施，谋划和推进破局战略，很可能形成对中国国际人才交流和合作极为不利的国际局面，进而对中国科技发展和创新能力造成负面影响。
三、对策及建议
全球技术移民的动向演变及移民管理内核的变革，不仅对中国调整引进人才策略和技术移民政策带来诸多启示，也成为驱动国际移民管理工作创新的“催化剂”。
（一）谋划和建设以技术移民为核心的技术移民政策法规框架
中国仍存在缺乏系统完善的技术移民制度和明确的技术移民框架等不足。为此，除了将高端人才引进计划纳入国家相关专项规划外，还应建立并完善以技术移民为核心的移民政策法律法规体系。
一是转变立法理念，将促进而不是管控人员流动作为技术移民政策理念的遵循，运用先进的立法理念和手段实现移民迁徙自由和国家利益的共赢。
二是在立法原则中坚持以“（移）民”为本，将技术移民管理与中国政治、经济和文化水平相联系，通盘解决技术移民出入境的审批和检查、入境后的居留和融入以及移民权利的保障等问题，体现社会一体化的立法思路。
三是在立法实践环节重视与学界和业界的合作，建立专门的研究机构或委员会，负责深入研究技术移民政策可资借鉴的国际经验和最佳实践，确保技术移民政策和治理机制的选择既坚持自身理念又符合中国国情，同时有利于推动中国实现更广泛的经济、社会和全球治理目标。
四是落实技术移民政策要借鉴国际经验，避免低技能移民和难民涌入的局面，维护国家安全和社会稳定。除运用行政手段进行管控外，还要大量运用经济手段、技术手段和政策工具，如积分评估制、定额审批制、紧缺职业清单、企业担保、劳动力市场测试等，实现对技术移民资源的有效筛选和可持续利用，最终实现移民管理和移民服务的有效平衡。
五是及时优化和改进现有的技术移民政策制度和便利举措。例如，除发放传统海外人才签证外，可考虑设立顶尖人才和创新创业等类别签证，吸引更多的高精尖人才；创新入境人才许可机制，为特殊人才提供工作许可豁免或简化程序；大幅降低STEM人才的技术移民门槛，为他们提供更加优惠和便利的技术移民政策，吸引他们来华发展等。
（二）充分利用全球技术人才的专业知识和技能
一国技术移民政策成功与否的标准不是吸引技术人才永久移民的数量，而是能否充分利用这些人才的专业知识和技能。在不断促进技术流动的同时，应进一步有效发挥和利用全球技术人才的知识和技能。
一是利用信息技术、大数据和人工智能算法来确定与技术移民有关的各种因素之间的模式、趋势和相关性，测算技术移民的迁移行动及其可能的后果，评估对国家经济、劳动力市场和社会发展的潜在影响。这种评估不仅分析积极的结果，如促进技术创新、经济增长和文化多样性，也基于这些推测进行风险识别，如可能导致人才流失、本地人才竞争加剧或公共服务紧张等，提前应对或规避风险，尽量减少潜在的负面影响，助力中国“识才、引才、用才”工作。
二是针对数字游民高技能群体“工作随人走”的动向演变，进行“不为所有、但求所用”的制度设计，加强对技术移民流动性知识技能的定向吸纳等。例如，充分利用科技信息化工具，创造知识共享平台，打破地域壁垒，建立虚拟协作空间和合作项目，让全球技术移民与中国专业人员共同开展项目或活动，交流分享专业知识和技能，促进合作和学习交流。
三是制订“网络导师”计划，使中国专业人员与全球技术移民人才库中经验丰富的专业人士建立有效联系，获得宝贵的行业见解、指导和技能。
四是创新知识转让激励政策，为向中国转移知识和技能的技术移民实施税收优惠、补助金或表彰计划等激励措施。
（三）以开放政策抢占全球人才交流合作主导权
一是积极地与世界范围内以开放沟通和人才交流为宗旨的组织和机构建立伙伴关系和合作网络，促进国际层面的开放交流和合作，倡导世界各国优先考虑对话和合作而非遏制和封锁的策略。这是中国实现全球合作和发展的重要途径，有助于各国实现更广泛的人才交流和达成合作共识，共同面对“逆全球化”的人才交流挑战。
二是着手人才交流合作全球布局，在中国优势领域促进全球人才交流合作，抢占全球人才交流合作主导权。例如，在5G、人工智能、云计算、大数据等信息基础设施领域加强与国际人才交流和合作，举办全球人才会议和峰会。
三是创设南南人才合作和发展联盟，承诺并致力于为发展中国家提供人才信息、数据共享和研究支持，帮助发展中国家解决人才短缺和技术落后的问题，加强新时代国际科技人才的交流和合作。通过这些战略布局和具体举措，彰显中国不仅是一个经济大国，还是一个愿意与其他国家分享发展经验和资源的国家，体现大国担当和大国风范，有利于推动中国在全球人才交流和合作中的领导地位，抢占全球人才交流合作主导权。
（四）创新针对国际学生的移民政策和留学计划
相较世界主要留学目的国，目前来华国际学生整体规模小、学历层次低、专业较为局限，学生来源地区域化明显。中国亟须制订和实施吸引全球国际学生的移民政策和留学计划，发展多元化留学人才。
一是放宽国际学生签证政策，制定中国版的STEM领域国际学生签证计划，为STEM签证提供配偶和家属支持福利、延长签证期限或过渡到永久居留权的可能性。
二是引入更多专为国际学生设计的奖学金机会，重点关注学生的学业成绩、领导潜力和对全球社会的贡献。还可与国际组织和各国政府合作，共同设立奖学金项目，以吸引更多的优秀学生和研究人员来华留学进修。
三是加强与国际知名高校和教育机构的合作，提供形式多样的留学、联合培养、访学、游学项目等，将中国的高等教育与世界高水平教育接轨，国际学生能够获得更广阔的学术资源和机会，以此吸引更多高质量国际学生来华寻求多元化和国际认可的教育。
四是促进与当地产业和企业的合作，提供实习和创业孵化机会，推出国际学生毕业实习和创业签证，建立完善的国际学生在华就业服务体系，以吸引各国优秀留学人才完成学业后留在中国。
五是为国际学生和技术移民获得永久居留权明确途径，为优秀的潜在技术移民提供“留学—实习—工作—居留”的完整通道。可借鉴国际经验，运用基于工作机会、语言能力、教育程度和专业技能等因素的计分系统，使移民程序更透明和可预测。
总之，通过放宽签证政策、设立多元化奖学金、加强与知名教育机构的合作、促进与当地产业的合作、建立明确的永久居留权等途径，提高高层次留学人才的多样性，加强国际间的人才交流和合作，吸引有可能转变为高技能人才的潜在力量。
（作者刘春燕系广东外语外贸大学国际移民研究中心教授，马健恺系广东外语外贸大学国际移民研究中心硕士研究生。本文首发于《科学发展》杂志，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有编辑和删节。）
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